Une solution pragmatique à la fonction de lieutenant-gouverneur

Gilles Laporte,

Professeur d’histoire au cégep du Vieux Montréal

Le déclenchement de la campagne électorale a promptement relégué le débat sur la fonction de lieutenant-gouverneur, témoignage encore une fois de l’incapacité chronique des politiciens à liquider cet enjeu ; une situation qui contribue tout autant à nourrir le cynisme envers nos institutions que les dépenses ostentatoires de Mme Lise Thibault.

Inutile donc de réclamer pour la centième fois l’abolition pure et simple de la fonction vue que le lieutenant-gouverneur demeure le chef de l’État aux yeux de la loi (L.R.Q. A-23.1, 2002), que sa nomination relève du gouvernement central et surtout que toute modification à ses pouvoirs implique un amendement constitutionnel devenu fort difficile – on le sait – depuis la formule d’amendement à la Constitution adoptée en 1982.  Impraticable dans le contexte actuel, l’idée d’abolir cette fonction est pourtant régulièrement ramenée sur le devant de la scène, manifestement parce qu’elle recueille de très larges appuis dans la population et que les politiciens y voient donc l’occasion de s’associer à une cause populaire.

 

C’est ainsi que, suite à « l’affaire Rioux » en novembre 1996, l'Assemblée nationale du Québec déclarait cette fonction «essentiellement symbolique et héritée du passé colonial du Québec et du Canada» et exprimait le souhait de son abolition ou que le gouvernement fédéral nomme dorénavant la personnalité «désignée démocratiquement» par l'Assemblée. Plus récemment, en 2007, « les soussignés [d’une pétition] exhortent l’Assemblée nationale du Québec d’abroger la fonction de lieutenant-gouverneur et d’en confier les responsabilités au Président de l’Assemblée nationale du Québec. » Plus récemment encore, le ministre des Relations intergouvernementales canadiennes, Benoît Pelletier, voyait à son tour la nécessité d’abolir cette fonction pour aussitôt faire le constat « que cela ne sera pas facile […] Cela prend de la volonté politique et du leadership politique ». Comme de telles propositions se brisent immanquablement sur les écueils constitutionnels, difficile de ne pas voir poindre l’opportunisme politique.

Puisqu’aucune réforme constitutionnelle n’est envisageable à moyen terme, il est donc grand temps que les partis politiques recourent, dans un dossier comme celui de la charge de lieutenant-gouverneur, à davantage de créativité et de pragmatisme.   Ottawa et Québec ont notamment déjà démontré une telle capacité à procéder à des accommodements constitutionnels bilatéraux, à conditions de savoir mettre de côté la dimension purement politique. C’est ce qu’étaient parvenus à faire le gouvernement Bouchard et la ministre de l’Éducation Pauline Marois en 1998 pour abolir l'obligation faite au Québec de maintenir des commissions scolaires confessionnelles à Montréal et à Québec. La question de la charge de lieutenant-gouverneur a aujourd’hui atteint un niveau de « maturité » équivalent, rendant possible de régler cette question sans en faire un enjeu partisan ou mêlée à celui, toujours sensible, de l’avenir politique du Québec.

La solution la plus praticable consiste à laisser en déshérence la charge de lieutenant-gouverneur et de ne pas remplacer le titulaire actuel, une fois son mandat terminé, jusqu’à ce que, à l’occasion d’une ronde constitutionnelle où d’une constitution québécoise, cette question soit officiellement réglée.  Il sera alors temps de voir si cette fonction doit être abolie ou rendue élective par exemple.  Entre temps, elle sera tombée en désuétude dans sa forme actuelle et nos institutions auront appris à fonctionner en faisant fit de l’archaïque institution.

 Cette approche pragmatique se situe dans le prolongement des gestes posés par d’autres  gouvernements provinciaux depuis de nombreuses décennies.

À part ses attributions purement honorifiques, la plupart des pouvoirs du lieutenant-gouverneur sont progressivement tombés en désuétude dans la plupart des provinces dès le début du XXe siècle. La dernière loi québécoise désavouée par un lieutenant-gouverneur remonte à 1910.  Ailleurs au Canada c’est en 1943, pour désavouer des lois du gouvernement créditiste de l’Alberta, qu’un lieutenant-gouverneur s’est pour la dernière fois prévalu de ce pouvoir. Les articles 55 et 57 (véto du lieutenant-gouverneur ou du gouverneur général à l’endroit d’un projet réservé à son bon plaisir) et l’article 56 (désaveu) existent bien toujours dans la Constitution canadienne mais aucun tribunal n’en avaliserait plus le recours.  En 1971, à la conférence de Victoria, les premiers ministres convenaient de laisser tomber en désuétude les pouvoirs de réserve et de désaveu des lieutenant-gouverneurs et en 1982 la Cour suprême du Canada frappait de désuétude la plupart des pouvoirs du L-G dans le renvoi 1 R.C.S. 753 (jugements de la CS, 1982, p. 802).  Une fois réduits à ses pouvoirs purement symboliques, les législatures provinciales ont entrepris de couper les budgets alloués à la charge de lieutenant-gouverneur et de fermer les résidences officielles, telle l’Ontario dès 1937, l’Alberta en 1938 et la Saskatchewan en 1944. Or aucun amendement constitutionnel n’a été nécessaire pour en arriver là.

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 Au Québec La fonction de lieutenant-gouverneur a sa grande et sa petite histoire. Du « coup d’État » de Letelier de Saint-Just en 1878 à la mort tragique de l’honorable Paul Comtois dans l’incendie du Bois-de-Coulonge en 1966 en passant par les excentricités nazies du jeune Jean-Louis Roux révélées en octobre 1996 et jusqu’au dernier acte en date à propos, les dépenses somptuaires de Mme Lise Thibault, le débat au Québec luit d’un éclat particulier du fait du miroitement de la question du statut politique du Québec.  Aussi, après avoir perdu beaucoup de temps à confondre les deux enjeux, les gouvernements en poste entreprennent à leur tour de vendre la résidence officielle (1998) et, plus récemment, de réduire l’allocation du lieutenant-gouverneur. Comme l’écrit Alain Dubuc, « même si l’abolition demeure la solution idéale, la voie la plus simple, c'est de conserver le poste, mais de le rendre encore plus marginal, pour qu'il coûte le moins cher possible. C'est le sens de la nomination de M. Pierre Duchesne, qui va s'acquitter de sa fonction avec dignité, modestie et frugalité. »

La suite naturelle de ce processus consiste donc à laisser la fonction inoccupée dès la prochaine vacance. Or la constitution canadienne actuelle prévoit déjà les mécanismes permettant aux institutions de fonctionner quand même.  L’article 67 amendé de la Constitution canadienne prévoit que  « Le gouverneur en conseil peut nommer un administrateur chargé d'exercer les fonctions de lieutenant-gouverneur en cas d'absence ou d'empêchement du titulaire ou de vacance de sa charge. »   En réalité, la nomination permanente d’un administrateur est faite par décret du Conseil du trésor du gouvernement fédéral, sanctionné par le gouverneur général. L’administrateur du gouvernement du Québec peut ainsi agir en lieu et place du lieutenant-gouverneur dès que ce dernier « n’est pas en mesure » de s’acquitter de ses tâches. Depuis 1958, c’est l’un des juges principaux de la Cour d’appel du Québec qui est nommé administrateur du gouvernement du Québec. Il s’agit depuis 2000 de l’honorable juge Paul-Arthur Gendreau qui a d’ailleurs déjà procédé à la sanction de quelques lois et à la ratification de décrets lorsque le lieutenant-gouverneur séjournait à l’extérieur du Québec ou était malade. La suppléance de l’administrateur de la province vise en principe à palier à une situation temporaire.  La distinction entre « intérim » et « suppléance » n'est cependant pas nette. Si au sens de la loi constitutionnelle, « intérim » comporte l'idée de remplacement dans tous les cas, notamment en cas de vacance, « suppléance » se limiterait en principe à un remplacement en cas d'absence ou d'empêchement momentanés, sauf lorsque le suppléant est une personne expressément nommée à l'avance en cette qualité, ce qui semble bien le cas à la clause I de l’article 67 (Statuts révisés du Canada, janv. 1991).

Sur la voie du pragmatisme, l’unilatéralisme n’est pas de mise et les parties devront apprendre à coopérer et éviter de sombrer dans la partisannerie.  Souverainistes comme fédéralistes ont d’ailleurs tous intérêt à parrainer la déshérence de la fonction de lieutenant-gouverneur du Québec, le uns afin de se débarrasser le Québec d’un autre symbole du colonialisme, les autres afin de faire la démonstration d’un fédéralisme flexible. Or nul n’est mieux en mesure d’en convenir que le gouvernement conservateur actuel de Stephen Harper.   Rappelons que la mesure consistant à sursoir à la nomination du prochain lieutenant-gouverneur tant qu’une réforme constitutionnelle n’aura pas décidé d’en réviser le statut était déjà au cœur du programme de l’ancien parti du premier ministre, le Reform Party.  À la fin des années 1980, le parti réformiste de Preston Manning remet aussi en question une institution dysfonctionnelle, le Sénat canadien.  Le Sénat « triple E » élu, efficace et égal (entre les provinces) implique aussi une réforme constitutionnelle.  En 1989, le parti des Manning, Stockwell Day et Stephen Harper, en collaboration avec le gouvernement provincial de l’Alberta, recourt donc à un stratagème consistant à inciter le gouvernement fédéral à respecter le principe du Sénat triple E en appelant la population à élire un candidat au poste de sénateur.  Un certain Stan Waters l’a alors emporté et, un an plus tard, le premier ministre Brian Mulroney entérinait le choix des électeurs albertains et les manoeuvres du Reform party en nommant Waters au Sénat canadien.  L’Alberta et la Colombie-Britannique ont depuis voté des lois prévoyant l’élection des sénateurs même si le gouvernement libéral de Jean Chrétien ne plus ensuite tenu compte du choix des électeurs. Voilà bien à quel point, avec un minimum de volonté politique, il devient possible de résoudre à son tour un contentieux comme celui du lieutenant-gouverneur au Québec

Le gouvernement canadien actuel qui a reconnu la nation québécoise devrait donc se montrer sensible à une demande consistant ne plus forcer la désignation d’un lieutenant-gouverneur et accepter que l’administrateur désigné du gouvernement du Québec assume dès lors l’intérim. Quant aux partis provinciaux, l’ADQ, le parti québécois et le parti libéral, ils devraient profiter de la campagne électorale pour montrer leur ferme volonté de coopérer à la mise en déshérence de cette fonction, s’engager à ne pas recommander de candidats à la prochaine vacance et offrir leur collaboration afin que les fonctions de lieutenant-gouverneur soient à l’avenir assumées par l’administrateur du gouvernement du Québec, soit un fonctionnaire déjà désigné, le juge coordonnateur à la cour d’Appel du Québec.

Un nouvel état d’esprit est donc possible en vue de sortir de l’impasse où se sont retrouvées toutes les propositions destinées à réformer ou à voir abolie la fonction de lieutenant-gouverneur depuis un demi-siècle.  Le mandat du lieutenant-gouverneur actuel prend fin officiellement en 2012, plus tôt encore si M. Pierre Duchesne décide de coopérer au processus et de démissionner avant terme de sa charge.  Il choisirait de la sorte de passer à l’histoire à titre du dernier lieutenant-gouverneur.